三、我国农产品市场调控要勇于创新政策工具
综上分析，我国农产品市场调控正处于一个关键时期，应该从我国国情、农情出发，借鉴市场经济发达国家农产品市场调控的经验和做法，大胆创新农产品市场调控政策工具，积极推动农产品市场调控由事后调控向做好事前预案迈进，调控品种由粮食向果蔬扩大，调控重点由总量平衡向结构平衡延伸，调控基点由价格过快上涨向兼顾价格过度下跌转变，把我国农产品市场调控提高到一个新水平。重点应该从以下几个方面入手：
一是在农产品市场调控中坚持“三分法”，抓紧建立鲜活农产品市场调控目录制度。
从世界范围看，由于各国农产品供求关系及品种差异，在农产品市场调控重点及制度设计上也存在不小的差异，但一个共同特点都是把粮食尤其是口粮作为政策扶持和调控的重中之重，同时对于蔬菜、水果等鲜活农产品，都不约而同地先后确立了调控的重点品种。美国重点调控洋葱、西红柿、马铃薯、梨、柑橘、葡萄等35种蔬菜、水果及特色农产品；欧盟则明确菜花、西红柿、苹果、葡萄等16种果蔬产品可享受不上市补贴；日本中央政府重点调控萝卜、白菜等14种关乎民生的大宗蔬菜，要求地方政府重点调控菜花、芹菜等34种常见蔬菜；韩国对萝卜、白菜、西瓜等8种与民众生活密切相关的农产品，在批发市场交易中提供全额包装和物流设备利用费，免收垃圾处理费，并分配在最佳竞卖区。从对人民群众生活重要程度、供求关系及调控状况等方面综合考量，我国农产品可以分为三大类：一是粮食类，重点包括小麦、稻谷和玉米，事关国家粮食安全和社会稳定，在生产扶持政策基础上，已经建立起一套以关税、配额及最低收购价、临时收储为核心的市场调控办法。二是外贸依存度高的重要农产品，其中棉花进口量虽然较大，但基本上是两头在外，大进也大出，进口的棉花多在加工后又出口，国产棉花基本能够满足国内消费需要，在进口配额及滑准税政策调控下，对国内消费冲击有限；大豆市场外贸依存度超过60%,而且只有3％单一关税政策，缺乏调控手段，关键是如何把握进口的时机、节奏、方式，发挥正向“大国效应”，以满足国内需求。三是鲜活农产品，这类产品市场运行状况及价格水平主要取决于国内供求关系，也是目前我国农产品市场调控的薄弱环节。分品种看，生猪产品已经建立了市场价格调控预案制度，供给长期偏紧的牛羊肉价格关键取决于生产发展情况，而在蔬菜、水果市场调控方面则还是个空白。因此，现阶段应在坚持完善前两类农产品市场调控政策的基础上，重点研究建立鲜活农产品市场调控办法，当务之急是尽快研究建立蔬菜、水果市场调控目录制度，明确按照“有所为有所不为”的原则，分别确定调控的重点品种，并根据优势区域布局确定调控的主产区，从而锁定农产品市场调控的重点品种和区域，也向市场释放明确的信号。
二是推进农产品市场调控法律法规建设，尽快建立鲜活农产品市场调节基金。
市场经济发达国家在调控农产品市场实践中都先后在法律法规层面建立了相应的制度。美国1937年《农业市场协议法案》规定：农业部长有权发布水果、蔬菜和特色农产品市场命令，帮助生产者解决他们个人单独无法解决的市场问题，包括因农产品集中上市而造成的滞销卖难问题。欧盟1962年起就建立了一套针对果蔬滞销的制度，在必要时欧盟将要求生产者对部分产品进行销毁处理，但同时向生产者提供一定补贴，这是欧盟果蔬产品生产补贴制度的基础和核心。日本政府于1966年制定了《蔬菜生产和市场稳定法案》，逐步建立了有效的价格稳定和蔬菜农户收入补贴制度。韩国由政府捐款、基金投资收益、按其他法律规定所收缴的资金以及其他基金的捐款，建立了农产品价格稳定基金，用于扩大农水产品销路、调节供需及稳定价格。我国应在研究完善目前农产品市场调控政策的基础上，抓紧研究制定相应的法律法规，一方面把针对粮食等重要农产品行之有效的最低收购价、临时收储等政策上升到法律层面，一方面为搞好蔬菜、水果等鲜活农产品市场调控建立法律依据和制度框架。同时，研究创新工作思路和机制，从财政支持、社会资本及生产者组织等多个渠道募集资金，尽快建立价格调节基金，在价格过低时补贴农民，在价格过高时补贴市民。在调控操作层面上，要借鉴国外的做法，在价格过低时按照确定的调控目录和主产区，开展通过专业大户、家庭农场、合作社实施补贴的试点，在取得经验后适时推广，而试图通过分散的小农户去落实这些政策将是十分困难的。
三是研究制定农产品营销促销战略，探索适合我国特色的农产品流通模式。
我国农产品市场波动不仅与农产品市场供求有直接关系，而且与传统的生产经营方式有直接联系。在计划经济惯性思维和工作方式下，目前在国家层面、具体到省级乃至主产县级层面上，对生产有比较好的规划设计及推进办法，但与之相匹配的市场营销研究规划及措施则明显滞后甚至空白。农产品尤其是鲜活农产品营销促销还没有提高到战略层面予以认识和推进。这导致科学的生产布局规划没有相应的市场营销策略呼应，严重弱化了农产品产销衔接契合度，并放大了市场波动，增加了市场调控的难度。因此必须认真研究并科学规划全国及主产区农产品特别是特色农产品的目标市场，并对目标市场容量进行科学测算，综合考虑竞争性、替代性产品等各相关因素，在此基础上依托农民专业合作组织，指导农户进行科学生产经营决策，合理安排生产规模，这是做好产销衔接和市场调控的基本前提。同时对于适合我国农业生产经营方式的农产品流通模式进行认真研究，在促进农产品流通方式多样化、现代化的情况下，要参考日韩等流通模式，以农产品批发市场为核心，加快扶持推进有利于提高流通效率、降低流通成本的流通模式，为搞好农产品市场调控奠定运行基础。
四是加强农产品监测预警等基础性工作，搞好农产品市场预期管理。
围绕农业产前、产中和产后全产业链，着眼于国内国外两个市场，健全重要农产品监测预警机制，加强和完善农产品信息统计发布制度，改进面向生产者、经营者和消费者的信息服务，及时对农业生产及农产品市场状况进行准确研判和科学解读，合理引导重要农产品市场运行。同时，从调控目标出发，加强对农产品市场调控政策执行情况的跟踪与评价，研究建立市场调控评估制度，尽快形成农产品市场调控政策的自我校正及持续优化机制。
（作者系农业部市场与经济信息司副司长）
