“去行政化”缓慢 农信社改革维艰
业内人士称，省联社改革是农信社改革重要一环
记者 蔡颖 文婧 何丰伦 北京 南宁报道
继河北省肃宁县尚村农信社破产案正式进入司法程序后，农村金融改革问题再次受到关注。
一位接近监管部门的人士对《经济参考报》记者透露，今年开始，银监会对地方农信社经营管理现状等展开调研，旨在根据实际情况制定省级农村信用社联合社(以下简称“省联社”)改革的具体办法，并择机出台。
当前，金融机构信贷结构调整迫在眉睫，监管层不断强调加大“三农”和小微企业支持力度。业内专家认为，农信社作为支农服务的主力军，因受制于省联社，金融服务现“脱农化”倾向。
“省联社作为一级法人机构，有相当一部分已经掌控了地方农信社的人事任免、信贷项目审批等权力，进而成为地方政府的提款机、出纳库，这种状况不利于农村金融市场改革，同时也将阻碍多层次金融体系建设。因此，省联社改革是农信社改革的重要一环。”中国银行(2.78,0.00,0.00%)业协会专职秘书长周永发接受《经济参考报》记者采访时表示。
方向
省联社新型管理体制正在酝酿
据《经济参考报》记者了解，按照监管层的思路，省社联的改革将涉及三个方面：第一是强化省级社联的服务功能建设，包括强化后台服务、提升再清算、资金融通、产品研发等；第二是优化省社联履职方式，对社员(即辖内农信社)的董事、高管等管理人员从直接提名向从社会选拔应聘转变，并取消按省统一法人；第三是加强省联社金融服务专业人才的培养，建立健全符合金融制度的人才评价和激励机制。
“今年1月6日召开的全国金融工作会议已明确，省联社要‘淡出行政管理职能，强化服务职能’。此后，银监会主席尚福林在2012年农村中小金融机构监管工作会议上也指出，省联社的改革方向是企业化，核心内容是‘去行政化’。”辽宁省农村信用社联合社一位负责人说。
不过，他认为，“鉴于大多省份农信社历史包袱沉重的实际情况，恐怕省联社模式仍将在一定时期内维持。”
早在2003年，随着农信社改革逐步深化，国务院下发了15号文，将农信社的行业管理职责下放给省级人民政府，各省相继组建了省联社或其他形式的省级管理平台。
“省联社在扭转基层信用社管理混乱局面、处置风险方面曾发挥了积极作用，但近年来部分省联社公司治理结构不完善、市场定位出现偏差的情况日益凸显，甚至不当干预基层成员农信社的经营，其消极作用已被监管层注意到。”中国人民大学财政金融学院研究金融市场与政策方向的教授王飞说。
王飞进一步指出，由于管理体制缺乏有效制衡，农信社内部管理的行政化色彩较重，即使是某些农信社已改制成农村股份制银行，其高管的任命在很大程度上仍受到上级联社的影响。强势的行政化管理极大地影响了监督治理结构，导致权力制衡机制的功能丧失、加大管理层道德风险。同时，省联社、地市级省联社派出机构、县联社的三级行政管理模式拉长了管理链条，削弱了农信社经营的效率和灵活性。因此，改革农信社首先应该改革省联社，重新梳理和完善其管理体制。
对于农信社改革的五年计划，银监会合作金融机构监管部主任姜丽明曾表示，“要稳步推进省联社改革，逐步构建以产权为纽带、以股权为联接、以规制来约束的省联社与基层法人社之间的新型关系，形成省联社与基层法人社的利益共同体。”
现状
农信社金融服务现“脱农”苗头
事实上，与省联社有这纽带关系的基层法人社———农信社，其角色定位就是支农服务主力军，目前，农信社发放的涉农贷款占全国各银行业金融机构的三分之一以上，尤其是在中西部绝大多数县城以下的乡镇，农信社是唯一的金融机构。
自成立以来，省联社帮助农信社清理历史亏损账面，使得全国农村农信社不良贷款率从当初超过10%下降到今年6月末的4.7%，但目前存在的另一个新问题却是，金融服务“脱农、离农”的趋势已有所显现。
记者在广西壮族自治区了解到，农信社对于支持政府项目热情高涨，而涉农贷款的投放显得经验不足，并且扶持小微的金融创新手段也非常有限。
来自广西壮族自治区银监局的调查表明，2012年以来，广西区农信联社为防范“个贷企用”等风险，要求对已开办有企业的客户，只能由企业而不能由企业主个人承贷，但新办微企又因普遍缺乏规范财务报表而无法通过信贷管理系统的核验，最终导致业主既不能以企业名义又无法以个人名义从农信社获得贷款，陷入“两头不到岸”困境。截至今年6月末，仅玉林市区联社就有107户新办微企因此无法获得贷款支持。
“在很多省份，省级信用联社存贷款规模已经跃升为全省第一，地位俨然如一个省级银行。”中国银行业协会专职秘书长周永发说。
他分析称，由于省联社掌握着基层信用社的人事任免权和业务经营活动审批权，省级联社已经很大程度上主导了社员的经营活动，从而使农信社的资金更多流向了地方政府主导的项目，因此，造成农信社“离农、脱农”现象并不难理解。
从另一角度看，由于农信社经营发展独立性不足，自身公司治理能力弱；在部分农村地区机构网点不足，金融服务机制建设大范围滞后，发展求大、求全、求快，因此，业务上就倾向于追求“傍大款”。
“一个成熟的金融体系应该是普惠的金融体系，需要建立多层次的金融机构来发展。如果农信社都变成县联社、省联社，变成了一个大的银行机构，在这种情况下它就不可能再去为中小企业服务。农信社被政府利益绑架之后，投入到三农服务的贷款就将会有很大一部分被基础设施投资所占用。”北京大学金融与证券研究中心主任曹凤岐(微博)在接受《经济参考报》记者采访时表示。
矛盾
地方政府与监管层博弈
不少业内专家认为，目前，我国农信社改革已进入“深水区”，但因多种因素影响，合力推进改革发展的“一盘棋”尚未形成，省联社的改革阻力巨大。
省联社是由县联社、市联社慢慢发展而来的，监管层当初批准这一金融机构成立，意在使其充当一个管理者的角色，负责管理、指导、协调和服务全省农村合作银行、农村信用联社。换言之，省联社是其组建的基层法人社的最终责任人。
“在县域法人机构自身公司治理能力还不完善的情况下，如果强化其独立性，那么很可能诱发新的风险。”上述辽宁省农村信用社联合社的负责人认为，“按照现有政策框架，省级政府应该承担着农信社的管理和最终风险处置责任，因此，省级政府应成为省级联社的改革主导者，由省级政府根据当地情况因地制宜地自主决定管理模式，不搞‘一刀切’。”
也有市场人士分析称，对于省级政府而言，一旦削弱了省联社的行政权力，那么地方项目信贷资金的筹措就不如以往便利，恐怕地方政府难有推动改革的热情。
对此，广西银监局内部人士坦言，“依靠地方政府推动省联社的改革难度非常大，说白了，监管层与省社联一直在进行博弈。”
有消息称，去年，甘肃省已完成省联社办事处改制成区域稽核中心的试点工作，区域稽核中心的主要职能是接受省联社和监管部门的委托，提供统计、审计等服务。
业内人士认为，省级联社未来改革模式应在维护县级联社法人地位的前提下，一方面向企业化方向演进，另一方面向纯粹的政策性监管机构过渡。
辽宁省农村信用社联合社负责人说，事实上，部分省份在深化省级联社产权改革方面，作出了一些探索和实践，积累了丰富的经验。这些模式对推进省级联社改革均有一定的借鉴意义。
比如，农村社会化程度高、城乡一体化水平高的北京、上海、天津、重庆4个直辖市，组建了农村银行机构，以省为单位统一了法人，重庆农商行已经在香港上市；宁夏回族自治区联社组建了黄河银行，对全省县级行社参股或控股管理，变行业管理为资本管理。
